■ 文/ 敖卓团

二、中国个人征信体系的历程、现状

（一）我国个人征信体系的发展历程

1.上海、深圳个人信用体系建立

1999年，在上海市政府的大力支持和推动下，上海建立了中国的第一个个人信用征信系统——上海个人信用联合征信系统，该公司征信模式是采集上海68万银行消费信贷用户和118万张可透支信用卡用户的个人贷款和透支信息，以判明其信用状况，作为银行提供向个人发放贷款的依据。2003年12月22日，上海市政府第26次常务会议通过《上海市个人信用征信管理试行办法》，并于2004年2月l日开始实施。

2001年12月，深圳市政府正式颁布《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》，这是国内首次以政府令形式发布的、并首次为个人信用证信出台的政府规章。2003年10月28日，该系统正式向银行以外领域开放，为全社会提供个人信用查询服务。

2.我国个人信用征信体系初步形成

继上海、深圳之后，北京、天津、济南、广州、汕头、温州、厦门、成都、大连等城市都先后建立了本地区的信用信息系统。行业方面，部分银行、税务、工商、建设等行业也建立了本行业的信用信息系统。中国国内地方性和行业性的个人征信体系初步形成，为建立全社会的个人征信体系打下了一定的基础。

表1 我国个人征信体系的发展事件

（二）目前我国个人征信体系现状

我国个人征信体系建设是从1999年中国人民银行批准同意在上海开展个人消费信用信息服务试点开始的，2004年按照党中央、国务院的要求，中国人民银行开始建立全国集中统一的个人信用数据库，并于2006年1月1日在全国正式联网运行，截至2007年底，个人信用数据库已经收录了近6亿自然人的信息，并为他们建立了信用档案，其中包括1亿人与银行进行交易的信用记录。该数据库覆盖全国银行类金融机构各级信贷营业网点。

相对于西方征信国家来说，我国的个人征信体系建设尚

处于起步摸索阶段，加之我国特殊的国情以及市场经济发展程度不高，目前尚存在很多问题和不足，主要体现在：

1.信息数据准确性有待提高

目前个人征信系统的信息主要来源于商业银行，而且目前大多数商业银行没有建立个人基本信息更新机制致使信息无法更新，在其他信息的更新方面，商业银行向征信服务中心报送的个人信用信息是每月一次，且由于处理速度问题，所有商业银行报送完的时间要到每个月的第十二个工作日，致使数据更新滞后，导致信息不准确。

商业银行对个人的基本信息审核不严，对客户的基本信息不够重视，基本上是客户填写什么，商业银行就录入什么，影响信息的准确性。

2.涉及部门多，打破信息局部垄断难

个人征信包括社会、经济、财务状况和个人资产等多方面的信息，涉及的部门有工商、国税、公安、法院、人事等多个政府部门以及商业银行、保险、移动通讯、电信、邮政、

公共事业等非政府机构，建设工作复杂、协调难度大，并且各部门各自为政、信用数据开放程度和信息共享利用率还比

较低，并且各部门人员素质参差不齐，数据收集难度大。在这种情况下，个人征信机构难以获得质量合格的个人征信数据，导致建立科学的评分模型十分困难，无法对个人的信用状况做出客观、真实、公正的评估。

3.个人征信缺乏法律支持

我国针对征信方面的相关立法相当滞后。就现有立法来看，我国现行的法律体系中，没有一项法律或法规为征信业务活动提供依据，致使征集个人信用信息的机构在信用信息的采集和披露等环节上无法可依，使得对征信数据的收集、开放、使用和披露，特别是对消费者个人公开信息和个人隐私如何界定，缺乏法律上的明确界定；征信数据的收集和整理十分困难，无法规范个人征信机构的经营行为。

4.缺乏自律机制和专门人才

我国的个人征信业还没有建立起自己的行业协会，缺少行业自律机制，行业的自律监管完全由行政监管所取代。随着个人征信业的不断发展，征信范围的不断扩大，我国政府应尽快推动个人征信行业协会的建立。从长远趋势来看，行业自律应从无到有、从辅助管理到并重管理到最终实现主导管理。当我国个人征信体系发展到成熟阶段，政府征信监管部门应从具体的市场行为中脱离开来，而此时，个人征信行业协会的主要任务是开展信用管理与应用研究，提出个人征信方面的立法建议或接受委托研究立法；协调个人征信行业与政府部门及其他各方面的关系；制定个人征信行业规划、从业标准以及行业的各种规章制度，促进行业自律管理；加快个人征信产品的研发和标准规范的建设，开展信用产品、信用服务的技术标准研究、建设和推广应用工作；加强与国际征信组织和国内外征信服务机构的合作与交流。

一般来说，个人征信行业有以下两大特点：一是信息技术含量高，二是从业人员素质要求高。因此，个人征信领域中从业人员素质的高低，对个人征信行业的健康发展非常重要。目前我国个人征信领域中的人力资源非常匮乏，以个人征信产品和服务为主题的各类培训较少，师资和教材的质量更急需提高。

5.需求与供给双重不足

我国个人征信业呈现出供需双重不足的局面，并出现恶性循环：一方面，由于个人和企业缺乏信用意识，未将个人信用看作商品，个人信用服务行业的社会需求不足，社会普遍缺乏使用信用产品的意识，对个人信用产品的需求十分有限，从而使得个人征信机构因缺乏市场而难以发展；另一方面，从个人信用的供给来看，国内有实力提供高质量的个人信用产品的机构还很少。中国个人征信机构市场规模小，经营分散，行业整体水平不高，市场基本处于无序状态，没有建立起一套完整科学的信用调查和评价体系，从而难于向社会提供高质量的信用报告，这势必会影响社会对信用产品的需求。

6．市场与政府难结合

责中央数据库的建立是必要的。首先，个人征信系统的建设涉及到多个政府部门，是一个系统工程。在法律缺位的情况下，只有行政命令才可能调动各方面的力量，推动个人征信数据的开放。其次，政府负责个人征信数据的采集，可以避免私利动机下的不规范操作行为和混乱局面。

政府全面操作个人征信系统建设，其弊端也是很明显的。首先，政府全面操作个人征信系统的建设，有可能形成新一轮的信用信息垄断，不能体现本行业所要求的公平、公正、高效的原则。其次，从体制上看，如果由政府来全面运作个人征信系统，会形成一个庞大的官僚系统，不仅每年将产生数十上百亿元的财政负担，还容易产生腐败行为；第三，如果由政府来全面运作个人征信系统，实际上是把个人信用风险转嫁到政府信用身上，国家信用将受到损害；第四，市场经济和加入WTO都要求政府进一步把职能转变到经济调节、社会管理和公共服务上来，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织。如果政府介入到个人征信的经营层面，是与政府职能转变相违背的。市场经济中所有市场要素和体系的建立都有赖于市场行为，市场这只看不见的手能够自发形成信用的供需机制。但是在目前我国个人信用数据开放的法律、法规不健全，信用信息分割，市场发育不成熟的情况下，纯粹靠市场的力量，既会出现信用数据收集困难的问题，也会出现盲目行为和无序现象，这些都会制约个人征信系统的建设。

综上所述，我认为，从我国国情出发，政府推动与市场运作相结合，即政府负责整合掌握政府部门的征信数据，形成两个或两个以上的征信数据库，而制作个人信用报告和信用评分等增值业务交给信用评估公司去做，同时，政府通过加强法制等外部环境的建设，为信用评估公司开展业务创造有利条件，并对信用评估公司的市场行为进行规范。

三、未来中国征信体系建设的基本构想

（一）我国个人征信体系建设的目标

我国加入WTO后，我国经济已经成为世界经济的重要组成部分，为了使我国市场参与者在国际竞争中不处于劣势，必须在我国建立一个适合信用经济发展的软环境，同时，为了发展消费信贷经济，拉动内需，我国个人征信体系建设的目标就是通过建设个人信用数据库，减少由于信息不对称造成的逆向选择和道德风险，使我国经济金融安全运行，促进我国市场经济持续、快速、健康发展。具体来讲，我国个人征信体系建设的目标是：建立我国的个人数据库；建立完善的个人征信法律法规和监管体系；建立统一的行业标准和规范。

（二）我国个人征信体系建设的原则

1. 从我国的实际出发，借鉴国外经验

美国与欧洲许多发达国家的个人征信业已经发展多年，积累了许多经验，基本形成了完整的个人征信体系。所以在建设我国个人征信体系的过程中，可以借鉴国外的先进经验，但我国的国情与西方发达国家有很大差异，所以在学习国外经验的同时，要结合我国的实际情况。

2.以银行信用征信起步，走向联合征信

建立全国个人信用体系是一个复杂的系统性工程，银行信用是市场经济中信用活动的核心和基础，因此可以借鉴国外征信体系以银行为核心的经验，先建立银行信用记录，在积累了一定的运作经验和社会环境条件成熟后，开始建立社会信誉记录，最后建立商业信用记录，实现由同业征信向联合征信的转变。

3.统一规划，统一监管

由”国家征信管理局”对全国的个人征信行业进行统一监管，便于对整个行业的统筹规划和协调，其主要职能为：对个人征信体系建设进行统一规划；依据有关法律法规，协调有关部门和单位以法定途径和方式将个人征信数据以商业化或义务的形式向合格的个人征信机构开放；监督个人信用数据的公开、合法、正当地收集；加强对个人征信机构自身信用的监管，使其合理、合法地利用和传播征信数据，并对其违规违法行为进行处罚。

4.以市场需求为导向，促进征信产品多样化，满足市场经济的需求

在建设个人征信机构，尤其是政府推动建设个人征信机构的过程中，应当根据市场需求进行论证和规划，确保建设的个人征信机构能够满足金融机构和其他企业、部门对信用信息服务的需要。同时，在法律法规、行业管理等方面也要为个人征信机构创造一个平等竞争、优胜劣汰的市场环境。

我国个人信用产品目前只有个人信贷和抵押两种最简单的形式，业务种类也只有个人信息查询一种个人信用服务。个人征信机构可以拓展增值服务，包括信用评分、信用评级、金融服务业务解决方案、市场营销服务、防欺诈服务、商业欠账追收等。提供个人信用报告等产品是个人征信机构的基本功能或者说是初始功能，但提供多样化的征信增值产品则是个人征信机构不断发展的推动力，可以增强个人征信机构适应市场的能力。

我国的个人信用评级可以从5C和1（S）角度来进行，即品德（character）、能力（capacity）资本（capital）、条件（condition）、担保品（collateral）和稳定性（stability）六个方面。对个人信用的这六个方面的状况进行评价分析，形成个人信用报告，供银行、保险公司、提供消费信贷的零售商、企业雇主等个人信用报告需求者使用。同时，根据信用申请人的具体情况，个人征信机构可以补充某些特定项目，以充分地反映消费者的信用状况。

个人信用评价一般采用定性和定量相结合的方法，为被评价对象打分。由于个人信用信息包括个人基本信息、个人信贷交易信息以及反映个人信用状况的其他信息。因此，在进行个人信用评分时，可以考虑对个人的信誉评价、资产负债评价、基本情况及偿债能力评价等。

（五）我国个人信用征信体系的系统构架

我国个人征信体系主要由内部框架和外部环境两部分组成，内部框架主要包括：

1.个人信用数据库。个人信用数据库是中国人民银行组织商业银行建设的全国统一的个人信用信息共享平台，它依法采集、保存、整理个人的信用信息，为个人建立信用档案，记录个人过去的信用行为，为商业银行、个人、相关政府部门和其他法定用途提供信用信息服务。目前，个人信用数据库日常的运行维护由中国人民银行征信中心承担。

2.个人征信机构。个人征信机构是个人征信体系中的关键当事人，作为中介机构，一方面它从信息提供者处汇集有关个人的所有信用信息，另一方面将整理加工后的个人信用信息以信用报告的形式出售给信息使用者。在征信活动中，正是由于个人征信机构担负着收集、整理、提供、维持和管理消费者信用信息的职能，因此，个人征信体系实际上是围绕着个人征信机构的征信行为来构筑的。没有个人征信机构这个桥梁就无法构建整个个人征信体系。

为了保证个人征信机构报告的准确性和真实性，促进个人征信市场的竞争，解决社会对个人征信产品的多样化需求，央行征信管理局必须要对个人征信机构的信用评估技术作严格的控制，有条件地将个人信用数据库开放给审核通过的个人征信机构，解决个人征信机构的数据来源问题。

4.信息来源。在个人社会联合征信体系下，个人征信的数据来源不仅包括金融授信机构等信用需求方，还包括社会公共部门等其他行业和部门。比如，个人电信缴费情况在电信部门，个人收入和纳税情况在税务部门，个人司法诉讼记录在法院等。这些数据都是个人信用评估中重要的信息。由于这些信息都分散在各个政府部门，我国的传统体制使得各个部门的信息都互相封闭，让个人征信机构花费巨大的成本去采集这些数据是不现实的。目前解决的办法是依靠政府推动，通过建立大型基础数据库采集这方面的信息。这样既解决了数据来源问题，又降低了个人征信机构发展增值服务准入门槛和运转成本，有效促进我国个人征信的产业化发展。

5.个人。每一个自然人是征信数据的主体，是个人信用数据库的主角，个人信用数据库的信息是关于个人的，数据库里面的信息准确度部分取决于个人信用意识的强弱。所以央行应该每年都应该举办征信月活动，或者将每年6月定为征信活动月，加强我国个人信用意识的宣传和教育

外部环境方面则主要包括政府监管和法律体系、行业规范和自律、个人征信的外部市场环境、以及个人征信的宣传教育等。

总的来说，中国个人信用征信体系发展的最终目标应该是数据覆盖全国的、市场化和产业化的个人征信模式。但由于中国地区经济发展的不平衡，社会信用意识淡薄等因素的制约，个人信用征信体系的发展只能采取从地区征信向全国征信、从金融征信到社会征信的逐步过渡策略。从目前的情况来看，现阶段我国个人信用征信体系建设迫切需要解决的问题是发展模式的选择。尽管个人征信发展的最终目标是市场竞争和产业化，但目前我国个人征信市场有效需求仍然不足，同时也缺乏完善的法律和监管体系。因此，如何从现状出发，选择合适的运营模式，并最终过渡到市场竞争的运营模式是当前的热点问题。

（六）我国个人征信体系的模式选择

个人征信体系的发展在不同国家有不同的模式：美国的私人征信模式、欧洲的公共征信模式以及日本的会员制模式。

虽然美国的私人征信模式征信机构可以根据市场的需要来建立自己的数据库和提供服务，有利于推进产品创新和服务水平。但征信机构经营的是个人信用信息这种特殊产品，需要有特殊的监管与约束。在目前我国个人信用信息主要集中在各个政府部门以及国有银行和公用事业机构的情况下，没有政府部门的支持和相关措施的推动，任何一个营利企业要建立起覆盖面广的个人信用信息库都是极其困难的。

欧洲的公共征信模式可以运用中央银行的行政权力，强制要求金融机构提供信息，但这种模式不利于提高运作效率和推进产品服务创新，而且政府的参与会造成与信息提供者、信息需求者的不平等，欧洲公共模式实质就是银行间的同业征信，无法满足社会对征信产品的需求。

日本模式是由行业协会为主建立信用信息中心，为协会会员提供个人和企业信息互换平台。日本模式对我国目前的征信现状来说，不具可操作性。

我国应该根据我国国情、法律背景和文化选择适合我国的个人征信体系模式，不能完全照搬美国的私人征信模式，也不能全部模仿欧洲模式，应该结合美国模式和欧洲模式的优点来建设我国的个人征信体系。

当前由中央银行建立统一的信息库，负责采集、加工、储存个人信用信息，并提供基本的征信产品是由各种社会制约因素所决定；其优势在于由央行来建立全国统一数据库，社会公信力较强，能够动用的各种资源较多，在较短时间内能收集大量信用信息，并容易确保各种信息资料的全面性、及时性、准确性，满足社会的需求。这种模式也存在很大局限，主要表现在：第一，中央银行作为政府机构既是”裁判员”也是”运动员”，利用其权力，强制性收集金融机构数据，是民营机构所不能比拟的，必将抑制私营个人征信机构的发展，不符合我国向服务型政府转变的趋势；第二，作为银行业的管理者，中央银行作出决策可能会使征信机构形成一个以银行为中心的征信体系，最终造成数据分割，降低信用报告的预测能力，降低征信机构对促进信贷市场和其他市场竞争的作用；第三，作为政府的职能部门，非营利运作不但会增加财政负担，也会缺乏不断开发新的信用产品、满足社会经济发展需求的动力。

为了推进信息质量提高和服务创新，提高运作效率，完善信用体系建设，央行可以将数据库的数据提供给符合一定条件的个人征信机构，由个人征信机构建立模型对中央数据库获取的原始数据加工处理，做成信用产品以满足各类授信机构的需求。

（七）完善我国个人征信的监管体系建设

自改革开放以来，我国的法律法规建设逐步走向成熟，但关于个人征信方面的法律建设还比较滞后，目前为止，还没有一部规范个人征信市场行为的法律，我国个人征信的立法，可以借鉴欧美发达国家的个人征信法律体系建设经验，结合我国的法律结构体系、社会道德取向、市场发达程度和社会经济效率，先制定部门规章和行业规则，确保个人征信体系的建立和运行，等到各方面条件成熟后，再通过人大立法以法律的形式加以规范和完善。

1.确保征信数据的开放

个人征信数据的开放，是市场经济和金融国际化的要求，而且个人征信数据是征信机构生产征信产品的原材料，是个人征信服务得以顺利开展的基础。而目前我国个人征信体系的数据主要来源于商业银行，因此，有必要修改、完善《商业银行法》、《储蓄存款管理条例》等法律、法规。明确规定商业银行数据开放的种类，取得商业银行数据的方式、数据处理和传播的限制及数据商业化方式，使金融同业征信有法可依。

尽快出台个人征信数据开放和数据使用规范的新法案，规定必须开放哪些数据，以及对不依法开放数据的机构如何惩罚。应尽快出台关于界定数据保密范围的法律法规，使得强制性公开大部分征信数据源的同时，确定必须保密的部分，以及征信数据传播方式，使得个人征信机构能够合法、快速获得散布在税务、工商、人事、法院和社会保障等政府机构的数据，为联合征信提供法律保障。同时，有必要制定政府部门、企业以及个人必须依法提供真实信息的法律法规，对提供虚假信息和数据的行为给予处罚。

2.保护个人隐私权

在个人征信过程中，最关键的因素就是个人信用信息的流通，因此，个人征信体系的建立是以个人信息在一定范围公开为基本前提，但缺乏相关的法律法规，就很容易出现信息披露的侵权问题。从某种情况下看，个人征信活动必然会侵犯到个人的隐私，只是程度大小问题，一方面严密的隐私保护必然会影响到个人征信业的发展，影响其在社会信用经济发挥作用，另一方面，隐私权法律的缺失或者保护不够，必然导致公民的隐私权受到严重侵犯，引发相关的社会问题。因此必须要平衡个人信息公开与个人隐私保护这两方面，做到既要保护公民的合法权益，又要最大程度地发挥个人征信的作用。

中国人民银行颁布实施的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》在法律层次上应该属于部门规章。该办法明确了个人数据库的性质，对个人信用信息的保密原则、个人信用数据库采集个人信用信息的范围和方式、数据库的使用用途、个人获取本人信用报告的途径和异议处理方式等作出规定，同时强调个人信用信息的采集必须遵循客观性原则，最后还规定了违规行为的处罚条款。但作为部门规章的《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》仅仅是个人征信体系建设过程中的一个”暂时办法”，随着个人征信业的进一步发展，必须为更加完善的个人征信法律法规所取代。

3.充分发挥行业协会的作用

社会信用体系比较完善的国家和地区都有个人信用管理行业组织或民间机构，如美国信用管理协会、信用报告协会、美国收帐协会等。借鉴国外经验，我国在个人信用征信业的发展过程中，应该发挥行业协会的作用。这一机构的主要任务是开展信用管理与应用研究，提出立法建议或接受委托研究立法，提出有关信用管理法律草案；制订征信行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度；协调行业与政府及各方面的关系；促进行业自律；加强行业从业人员培训等。

4.建立失信惩罚机制

失信惩罚机制是建立个人征信体系的最重要环节之一，它的作用是道德谴责手段和经济手段并用，惩罚市场经济活动的失信者，加大其失信成本，使市场交易主体不敢轻易失信。可以有效地减少商业欺诈和投机行为的发生，同时失信惩罚机制应有对守信的交易主体的奖励功能，政府政策可以向其倾斜，降低其获取资本的成本和门槛。建立失信惩罚机制可以从以下几个方面来进行：建立合理的惩罚制度，对不同程度的失信行为给予相应的处罚，同时建立对守信者的奖励机制，使其在社会信用交易中处于有利地位，提高人们守信的自觉性；建立对失信行为的快速举报机制；建立对被惩罚人的申诉机制。

5.建立个人破产制度

我国之所以个人信用风险很大，不仅在于观念上的轻视和处罚力度的薄弱，更重要的在于没有一部关于处理自然人破产的法律来解决处理债权人和债务人之间的债务纠纷。随着我国人均收入的不断上升，个人消费信贷经济的发展以及个人信用的严重缺失现象的出现，我国有必要引入个人破产制度。这样不仅可以加强违约的处罚力度，也给无力还贷的消费者提供了一个法律性的解脱方式，引导消费者合理认识、管理和利用个人的消费信用。在个人资产远远小于个人负债，无偿还可能的形势下，实施个人破产制度是对社会经济的有效调整，也是重建个人信用的重要方法。个人破产制度是个人信用制度的必要补充，需要限定破产人在豁免债务的同时，必须付出一定的代价，比如：个人破产后不得进行高消费、不能购置房产、汽车等高档物品，并在进行消费信贷时给予更严格的限制。同时，他的信用污点将会在个人信用档案中保存相当长一段时间，从而影响其个人声誉与个人信用。

6.建立科学的个人信用监督管理

一个科学、机制灵活、管理方便的个人信用征信的管理监督体系，是建设个人信用制度的基本前提。在个人信用监督管理体系的建设中，我们要充分重视和发挥政府部门作用，利用其在制定法律政策、协调相关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台、创建外部环境和监督管理方面的优势，推动个人信用征信体系建设快速发展，并且提供制度上的保障。

四、结论

信用问题不是一个单纯的道德问题、经济问题、法律问题，个人征信体系的的建设是一个系统化的工程，不仅有赖于居民的信用观念、伦理道德、科学的管理制度，还需要法律的强制性的制约力量来规范市场主体在经济活动中的行为。

我国个人征信体系的建设正在起步中，个人信用管理的经验不足、法律法规还不完善，但是，我国加入WTO，实行市场经济已经是事实，市场经济就是信用经济，因此，建立并完善我国的个人征信体系已经是迫在眉睫。

目前我国的市场经济与发达国家存在着较大差距，个人信用市场的需求也有限，一些个人信用业务很难开展，个人信用市场尚需进一步培育。此外，我国还应加快制订征信法规，对信用数据的管理、提供以及个人隐私保护等方面进行规范，这样才能形成合理配套的商业模式。

我国个人征信目前处于起步阶段，由政府建立个人数据库，短期内可以建立起个人信用体系的基础，快速启动个人征信市场。同时，政府应该创建良好环境，鼓励合格的个人征信机构发展多样化个人信用产品，满足社会的需要。

责任编辑：敖卓团