过去，东莞以“三来一补”为切入口，众多村镇以土地作为出资和优惠条件，吸引外商投资落户，发展外向型经济，创造了令人瞩目的“东莞奇迹”。在这个过程中，土地发挥了极为重要的保障作用。但同时东莞市的土地利用模式也积累暴露了许多问题，如今，土地问题已经成为东莞经济转型升级之痛，主要表现在以下几个方面。

一、土地问题成为东莞经济转型升级之痛

（一）土地供需矛盾日益尖锐

东莞市传统的发展模式使得建设用地规模急剧扩张，土地资源消耗“过多过快”。2007年，东莞市建设用地规模为155万亩，建设用地占行政区域总面积已达42%。在全市的32个镇街中，有9个镇区土地开发强度[1]达到50%，其中莞城、石龙等镇区，由于辖区面积小，前期的土地资源消耗更快。东莞的土地开发强度在全国范围内均处于很高水平，后期东莞市可利用的土地资源有限。而东莞市正处于产业升级、城镇转型的关键时期，对土地资源的需求将持续增加，土地供需矛盾将长期存在。东莞市委书记刘志庚表示，东莞目前可利用的土地不足40万亩，如果按照目前的消耗量算，十几年内将消耗殆尽，土地正成为东莞市经济可持续发展的瓶颈。

（二）集体土地流转受到诸多的限制

目前，东莞市集体建设用地占东莞市建设用地总量的40%以上，在土地存有量日益稀缺的情况下，今后用地越来越依赖于集体建设用地的流转，但是集体土地流转受到诸多的限制，集体土地转的限制主要体现在以下2个层面上。

政策层面上，国家“从紧的土地政策”对集体土地流转实行诸多限制。为解决企业融资难问题，东莞市出台相关政策放宽了对集体土地流转、抵押等的限制，但是这只是地方性的规章，与国家法律存在抵触，国有商业银行并不承认这一政策，限制集体土地可以办理出让，但是不能办理抵押贷款登记。

操作层面上，由于历史遗留问题，东莞很多集体土地的产权不清晰。集体土地流转面临的一个最大的问题是土地权利证书和房地产权证的缺失，产权不明晰，给企业的融资、重组等设置了重重障碍。土地权属不清等这历史遗留问题的产生与东莞前期的发展模式密切相关，在 “以土地换发展”的时代，大量的投资项目利用当时宽松的政策条件，通过直接从村里买地、“挂靠”、“租赁”等不规范的用地形式使用集体土地，同时大量的“三来一补”企业受国家政策限制，无法购置不动产，只好采用挂靠的方式使用集体土地。产权不清使得这些土地无法在公开层面进行流转，也无法用于抵押获得银行贷款。

（三）土地利用方式粗放

在“以速度为中心”的发展时代，东莞片面强调发展，习惯上大手大脚的使用土地，用地不讲求效率、不计较成本，导致土地利用方式的粗放。目前东莞的土地产出率[2]只有深圳的七分之一，广州的四分之一。

二、创新土地利用模式、加快土地价值流转

土地问题正成为东莞市经济发展的瓶颈，我们需要创新东莞的土地利用模式，加快土地价值流转，为东莞经济增长铺路。针对东莞市土地利用方式粗放以及土地产权不清，土地流转受限等问题提出以下解决措施。

（一）集约化利用土地，节约和释放用地指标

首先，对于土地利用效率低下的产业项目，限期转移和清理。在国家出台的土地清理相关政策的基础上，出台地方规章，对一些不符合产业发展方向，或立项超过1年以上，仍未进入开发阶段的占用划拨土地项目课以惩罚性地方税收，甚至可以根据法定坚决地无偿由政府收回。以盘活土地资源，再根据需要进行性质变更，重新进行挂牌拍卖。

其次，基于对各镇街所属新建公共文化设施所占土地上的项目，如文娱广场，文化宫，公园等，都需要预留土地，应将其列入附近的房地产开发配套建设规划当中，由开发商按开发面积的一定比例承担建设。这样，既可以帮助提升房地产商的企业价值，又可以在原公共用地比例额度内释放出一部分指标，用于其他用途的建设规划。

再次，灵活使用土地占补平衡政策，根据《耕地占补平衡考核办法》(国土资源部第33号令)第七条第四，五款的规定，可以在省级国土机关同意的基础上，通过向补充耕地的地区交付费用的方法，释放出本地的耕地指标用于其他建设。一直以来，东莞已经向惠州市博罗县，广州市增城区等地置换了一定数量的指标，但由于邻近地区迅速发展，越来越珍惜土地资源，置换难度较高，但在粤西北，粤东北等面积较大的地区，还是可以通过占补平衡进行置换，如云浮等地。可以探索在交付耕地开垦费的基础上，另外给予其他补偿的方式（价款根据规定实际主要由本地使用指标的项目单位支出），应该可以在短期内缓解指标供应不足造成的流转不畅问题。

最后，配合当前大力推进的城乡交通基础设施建设和改造工程，科学用好规划修编政策[3]。可以在拟新建道路，轻轨，桥梁引桥等两侧预征建设用地，特别是在交通部门对各级公路规定预征土地面积的基础上再向纵深延伸。需要指出的是，前一轮规划解决的是缺乏规划的问题，因而强调保护耕地，对建设用地采用指令性指标加以严格约束。当前，中央和各地政府已经在向投资性政策转变，具体表现就是大量的交通基建工程和其他工业项目加大规模提前上马。通过新一轮的修编，可以考虑在规划新建的一级公路两侧再延伸200米左右，多征部分费用分别由市，镇两级财政承担(财力不足的镇街可仿效ＢＴ模式先由具体的土地整理项目工程投资方垫资)，并借此类公共项目名义向省级主管部门争取一定的用地指标。多征的土地面积根据东莞的新的产业转型规划和土地产出率科学地分梯次使用。比如，前50米建立生活性服务业园区，延后50米建造高层农民公寓，作为被征农民农业用地和宅基地的相应实物补偿；再后50-80米在有效规划的基础上可以作为被征集体土地上经营的企业安置用地，余下部分作为备用。这样做，一方面，被征地农民和村集体除了享有一定的现金补偿外，还相应地拥有公寓的产权，园区优先开发权，及集体建设用地性质用途变更后带来的土地资产溢价。另一方面，解决了因各种各样的历史遗留问题造成的集体建设用地权属不清的问题，大大提高了原有土地的利用率。

（二）开拓创新，释放集体用地价值

对各类用地进行指标分配和管理是中央和省级国土行政部门为了规范各地合理使用土地资源而使用的一种必要的手段。作为市级政府，必须尊重。然而实施至今，其对于限制东莞市转型升级的弊端也日益显现出来。实际上，对于以东莞为代表的，已经进入工业化和城市化的地区来说，土地指标管理作为一种刚性的计划经济手段，已经加剧了东莞土地供需的不平衡。要解决这个问题，又不能逾越中央的政策，仅靠被动地牺牲发展速度，用每年新增的分配指标弥补过去庞大的违规用地面积，难以有所突破。尽管东莞市政府为了利用好土地资源，已经陆续出台了《东莞市已建房屋补办土地权利证书实施细则》等地方法规，但是，由于众所周知的法律障碍，依然收效不大。最近，原东莞市委书记，现广东省常务副省长佟星同志提出了建立“土地银行”，把土地作为农民的信用资产等创造性的意见。受此启发，对加快东莞市土地流转提出以下具体的操作程序。

今年以来，为了加快各地基础设施的建设，中央已经允许各地发行地方债。在政策许可范围内，东莞市可以考虑以拥有集体用地所有权的村集体作为主体单元，将其权益授权予上级人民政府加以整合托管，成立集体资产管理控股公司，把地权置换成股权，同时对股权项下实际的地权价值进行专业的评估，根据股权价值开发成不同等级的债券，并以股权、租金收益权向担保公司或银行提供反担保，由后者对债券进行保证担保，委托中央财政部门代为发行，拥有承销资格的商业银行及其他金融机构代为销售，销售款进入控股公司在财政指定委托银行开立的监管账户统筹安排，比照预算外资金监督使用。

通过土地—股权—债券—现金这种运作模式，可以在一定程度上规避过于严格的用地指标管理，分批把集体用地价值释放出来，实现土地价值的流转。实际上，发行土地债券并不陌生，改革开放以来，各地多有尝试，广东省国土厅和珠海市国土局分别于2004年和2006年把发行土地债券的准备工作纳入其工作计划。2007年和2008年，上海市和内蒙古自治区分别委托农业银行，建设银行等银行担保及代销世博建设债券和土地信托债券，顺利盘活了土地资源，为世界博览会筹备工作和少数民族地区的经济发展发挥了很大的作用。

由于历史遗留问题使得东莞市在土地利用上出现了许多障碍，要实现东莞市的经济复苏和升级转型，土地需要发挥其应有的基础保障作用。前期东莞市在土地利用模式上走在的全国的前列，但是也积累了一些问题，东莞市必须从发展的角度，创新思维，实现土地利用模式的多样化，加快土地价值流转。

（作者：张华香）

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          [1] 土地开发强度可以用建设用地占行政区域总面积的百分比进行衡量

[2] 土地产出率是指单位土地上的平均年产值，是反映企业土地利用效率的一个重要指标

[3]规划修编，也指土地规划修编。规划，即进行比较全面的长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考、考量和设计未来整套行动方案。修编即整理、改写、编制。