文/敖卓团

本次地方政府债券发行的量虽然少，但可以算得上是未来地方政府债券发行的破冰之旅。由于目前我国关于地方政府债券相关法律法规不完善、发行体系尚待建立，我国地方政府自行发债之路还很长。

一、事件回顾

为了实施积极的财政政策，增强地方政府安排配套资金的能力，扩大政府投资的能力，扩大内需保增长。财政部3月17日表示，由财政部代地方发行的2000亿元债券将冠以发债地方政府名称发行，债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。

二、出台背景

2008年次贷危机蔓延至全球，全球经济处于下行轨道。受此影响，我国经济增速下滑，加上结构性减税，2009地方财政收入增速将大幅回落。与此同时，占地方财政收入40%-60%的土地出让金由于房地产市场的不景气也大幅度减少。然而，国家推出的4万亿投资计划中地方政府需出资1/3。显然，目前地方政府的财政收入是满足不了未来的财政支出。 此次地方政府债券的发行，主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。据发改委有关部门测算2009年地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元，缺口约为3000亿元。在国内经济下滑的背景下，通过发行地方政府债券募集资金，可以实现地方政府投资与中央投资项目相配套，扩大内需，刺激消费。

其实，由于地方政府财政收支缺口的逐年扩大（见图2），2006年9月时任财政部长的金人庆在亚太经合组织（APEC）部长会议上表示，中央政府正考虑在有限制的条件下授权地方政府发行债券。但由于相关法律、制度未健全，如允许地方政府自行发行债券，可能会引起地方政府为追求短期经济效益和政绩产生各种风险，中央政府因此一直对地方政府发债持谨慎态度。这次金融危机加剧了地方财政收支的不平衡，一定程度上推动了地方政府债券的发行。所以，本次地方政府债券的发行可以算是地方政府未来自行发债的破冰之旅。

三、地方政府债券简介

1. 我国地方政府债券历史回顾

地方政府债券是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是有财政收入的地 在我国所谓地方政府债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体的债券。我国的地方政府债券最早出现在建国初期，20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥等都曾经发行过地方债券。1993年，中央政府考虑到地方政府承付的兑现能力，明确叫停地方政府债券发行。1995年1月1日起实施的《预算法》第28条明确规定：除法律和国务院另有规定外，地方政府债券不得发行地方政府债券。

2. 准地方政府债券由来

分税制改革之前，国内地方政府财政基本上可以实现自给。但1994开始实施分税制财政管理体制后，地方政府财政收入占财政总收入的比重逐渐下降，中央财政收入占财政收入的比重则逐渐上升。中央财政收入比重由1993年的22%上升到2007年的54.1%，但中央事权仅为30%，而地方事权则为70%。这种财权与事权的不匹配，造成了地方政府收支不平衡。为了弥补财政收支缺口，在不能发行地方债券的约束下，地方政府主要通过出售土地获得出让金来增加财政收入，或通过各种隐性债务进行融资。

在地方政府债券正式出台之前，财政部财科所课题组的调研结果显示地方负债的规模在4万亿元以上，这一数字大体相当于全国财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。这主要是由于我国许多地方政府已通过各种变相形式发行债券，在此称为准地方政府债券，主要有以下几种方式：第一种形式是中央政府通过发债募集资金，再转贷给地方政府；第二种形式是信托方式，地方政府通过信托投资公司，变相发行债券；第三种形式是地方政府注册成立投资公司或者建设公司，向金融机构借款等。我国许多准地方政府债券的发行缺乏监督和约束，这在一定程度上导致了地方政府债务膨胀，不利于地方政府对债务的规模控制和使用管理。

四、本次地方政府债券简评

长期以来中央对地方政府发行债券始终保持”审慎乃至禁止”的态度，此次地方政府债券放行，主要还是因为金融危机的影响，实施扩张性财政政策以稳定经济增长和保持就业稳定的需要。

1. 中央采用代发代偿方式发行，理清了债务债权关系

根据《2009年地方政府债券预算管理办法》，地方政府债券到期后由中央财政统一代办偿还。地方财政要足额安排地方政府债券还本付息所需资金，及时向中央财政上缴地方政府债券本息、发行费等资金。如果届时还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。对于未按时上缴的，中央财政根据逾期情况计算罚息，并在办理中央与地方财政结算时如数扣缴。

地方政府债券由中央政府代为发行，而不是由地方政府自己发行，很大程度是因为针对地方政府的信用评级、发行渠道和统一的地方政府债券管理体制尚未建立起来。此外，由中央政府代为发行可以防范地方政府可能出现的道德风险，如地方政府不顾自己财力大量举债；也可以凭借中央政府的发债经验、技术，节省发行成本。

这次地方政府债券的发行，明确了中央财政与地方财政不是”转贷”关系，而是”代理”关系，还本付息是地方政府，债务人是地方政府。这一定程度上理清了债务债权人的关系。

2. 地方政府债券收支纳入财政预算管理，约束和控制地方政府的行为

2006年之前，地方政府债务主要是行政性支出欠账，包括拖欠机关和事业单位工资、粮食补贴、社保资金缺口等；2006年之后，则是直接债务的增长速度越来越快，其中最主要的是地方政府的投融资公司通过政策性银行、商业银行和非金融机构借款占比越来越大。据统计，我国各级政府控股的各类城市投资公司约360家，这些投资公司很大程度是配合地方政府兴建”政绩工程”而成立的，很多债务并没有经过地方政府人大预算审议，也没有纳进财政系统管理，导致地方政府的举债行为未得到有效地约束与控制。

根据《2009年地方政府债券预算管理办法》第四条，地方政府债券收支实行预算管理。地方政府债券收入全额纳入省级财政预算管理，市、县级政府使用债券收入的由省级财政转贷，纳入市、县级财政预算。地方政府债券收入安排的支出纳入地方各级财政预算管理。这样，地方政府这次筹集的资金的使用都在法律规定的范围以内，在一定程度上可以减少政府行为的随意性，提高地方政府资金使用的透明度和资金的使用效率。

3. 上下浮动15%的溢价是否能够充分反映各地方政府偿债能力的差异

关于本次2000亿元地方政府债券的份额分配问题，财政部负责人的回答是，这笔钱主要是为了解决新增中央投资地方配套的公益性投资项目地方政府配套资金困难问题。由于中西部地区涉及民生的建设项目欠账较多，这次中央公益性投资项目向中西部重点倾斜，相应地，中西部地区配套任务较重。中央在计算确定分地区债券规模时，虽然也考虑了综合财力、债务率、财力增长率等因素，但由于地方政府债券发行采用单一价格荷兰式招标方式，招标标的为利率，全场最高中标利率为当期债券票面利率，各中标机构按面值承销，机构的投标区间限定为3年的国债收益率算数平均值上下各浮动15%。上下浮动15%的溢价是否能够充分反映各地方政府偿债能力的差异，保证不同地区的地方政府债券顺利发行呢？毕竟地方政府债券的最终还款人是地方政府，还款能力最主要取决于地区的经济实力。

五、建议

此次地方政府债券发行的初衷是纾缓地方政府财政压力，带有应急和摸索的性质。长远来看，从”国家信用”逐步分离出”地方信用”，实行地方政府自行发债，还需要建立起地方政府债券风险管控和融资功能的平衡机制，这样才能实现地方债务规范高效管理和风险可控。

1. 完善地方政府债券相关法律法规

同中央政府发行国债一样，地方债同属公债范畴。公债的发行主体是执行社会管理功能的政府，使用领域主要是弥补市场失灵和提供公共产品。未来地方政府债券的发行必须要有相关的法律法规进行约束，如在地方政府发行债券的资格认定、资金用途、发行规模、发行对象等做出详细的规定。这不但可以提高地方政府发行债券的透明度，也使地方债券发行得到监督，控制可能出现的风险。

此外，要实现地方政府真正发债必须修改《预算法》，以法律的形式明确地方政府拥有发行债券的权利。

2. 加强对地方政府债券的监督管理

为了使财政资金筹集、使用有长远的规划，提高地方政府债券所筹集资金的使用效率，必须要逐渐完善我国的预算制度，建立起3-5年甚至更长的预算期。同时要适当对税收制度进行改革，例如给予地方政府适度的税收立法权。完善的预算体制和税收制度有助于地方政府建立起合理举债、偿债有保障的地方债券制度。

3. 建立地方政府债券发行体系

美国等发达国家经验表明，提高债务信息的透明度是控制地方政府债务的有限手段，如在美国，信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度是美国市政府债券市场的三个重要机制。目前，我国关于地方政府信用评级制度、地方债券保险制度尚未建立起来。此外，我国地方政府隐性债务庞大，缺乏透明度。

因此，长期来看，地方政府债券的发展应采用市场化的发行方式，引入法律、会计、信用评级、承销商、保险商等金融中介，积极发挥金融中介的市场化功能和作用，也要加速利率市场化的步伐，确定国债利率的基准地位。同时，地方政府债券的发展也要建立定期规范的地方债务信息公开披露制度，允许社会公众对地方政府投资建设项目发表建议，使公共决策更加合理。